ICCJ: Privarea de un bun în absenţa unei despăgubiri constituie o încălcare a Convenţiei Europene

Pe de altă parte, atât în Cauza Păduraru contra României, cât şi în altele ce i-au urmat Curtea Europeană a Drepturilor Omului a constatat că statul şi-a încălcat obligaţia pozitivă de a reacţiona în timp util şi cu coerenţă în ceea ce priveşte chestiunea de interes general pe care o constituie restituirea sau vânzarea unor imobile intrate în posesia sa în baza decretelor de naţionalizare (Cauza Păduraru contra României, paragraful 112 ş.a.). Cu privire la acest aspect se apreciază că, deşi Convenţia nu impune statelor obligaţia de a restitui bunurile confiscate şi cu atât mai puţin de a dispune de ele, odată adoptată de stat o soluţie de restituire a bunurilor confiscate, aceasta trebuie implementată cu claritate şi coerenţă rezonabile, pentru a evita pe cât posibil insecuritatea juridică pentru subiecţii de drept la care se referă măsurile de aplicare a acestei soluţii. În acelaşi timp, în ceea ce priveşte măsurile reparatorii prin echivalent prevăzute de Legea 10/2001, astfel cum a fost modificată prin Legea 247/2005, respectiv titluri de participare la Fondul "Proprietatea" după cotarea acestuia la Bursă, instanţa europeană a apreciat, în mod constant, că acest organism colectiv de valori mobiliare nu funcţionează în prezent într-un mod susceptibil să ducă la acordarea efectivă a unei despăgubiri (Cauza Jujescu contra României – paragraful 38, Cauza Johanna Huber contra României – paragraful 27 ş.a.).

Pentru cazul în care nu mai este posibilă restituirea în natură a bunului preluat abuziv de stat, cu sau fără titlu valabil, pentru că, de exemplu, titlul subdobânditorului nu a fost anulat, iar măsurile reparatorii prevăzute de Legea 10/2001 şi Legea 247/2005 sunt iluzorii, Curtea a stabilit că urmează să se plătească persoanei îndreptăţite despăgubiri băneşti actuale şi egale cu valoarea de piaţă imobiliară a bunului. În plus s-a mai arătat că noua reglementare nu ia în considerare prejudiciul suferit de către persoanele care au fost private de bunurile lor înainte de intrarea în vigoare a legii, din cauza absenţei îndelungate a oricărei despăgubiri (Cauza Porţeanu contra României – paragraful 34).

Din cele ce au fost arătate, spune ICCJ, rezultă că, în mod repetat, Curtea Europeană a Drepturilor Omului a evidenţiat că inconsecvenţele şi deficienţele legislative au generat o practică neunitară şi soluţii ale instanţelor judecătoreşti care au atras, în numeroase cauze, condamnarea statului român pentru încălcarea art. 1 din Protocolul nr. 1, reţinându-se că a avut loc o lipsire de proprietate, combinată cu absenţa unei despăgubiri adecvate.

Enache (CCR): Într-un stat de drept, criticile sunt binevenite, presiunile sunt inacceptabile

Prin urmare, în procedura de aplicare a Legii 10/2001, în absenţa unor prevederi de natură a asigura aplicarea efectivă şi concretă a măsurilor reparatorii, poate apărea conflictul cu dispoziţiile art. 1 alin. 1 din Primul Protocol adiţional la Convenţie, ceea ce impune, conform art. 20 alin. (2) din Constituţie, prioritatea normei din Convenţie, care, fiind ratificată prin Legea 30/1994, face parte din dreptul intern, aşa cum se stabileşte prin art. 11 alin. (2) din Legea fundamentală. Problema care se pune este dacă prioritatea Convenţiei poate fi dată şi în cadrul unei acţiuni în revendicare întemeiate pe dreptul comun, respectiv trebuie lămurit dacă o astfel de acţiune poate constitui un remediu efectiv, care să acopere, până la o eventuală intervenţie legislativă, neconvenţionalitatea unor dispoziţii ale legii speciale. Desigur, la această problemă nu se poate da un răspuns în sensul că există posibilitatea de a se opta între aplicarea Legii 10/2001 şi aplicarea dreptului comun în materia revendicării, şi anume Codul civil, căci ar însemna să se încalce principiul specialia generalibus derogant. Aşa cum s-a mai arătat, instanţele care au admis acţiunile în revendicare au apelat exclusiv la compararea titlurilor, dând preferinţă titlului mai vechi, făcând totală abstracţie de efectele create prin aplicarea legii speciale.

Dar nici nu se poate aprecia că existenţa Legii 10/2001 exclude, în toate situaţiile, posibilitatea de a se recurge la acţiunea în revendicare, căci este posibil ca reclamantul într-o sensul art. 1 din Primul Protocol adiţional şi trebuie să i se asigure accesul la justiţie. Este însă necesar a se analiza, în funcţie de circumstanţele concrete ale cauzei, în ce măsură legea internă intră în conflict cu Convenţia Europeană a Drepturilor Omului şi dacă admiterea acţiunii în revendicare nu ar aduce atingere unui alt drept de proprietate, de asemenea ocrotit, ori securităţii raporturilor juridice.

Cu alte cuvinte, atunci când există neconcordanţe între legea internă şi Convenţie, trebuie să se verifice pe fond dacă şi pârâtul în acţiunea în revendicare nu are, la rândul său, un bun în sensul Convenţiei – o hotărâre judecătorească anterioară prin care i s-a recunoscut dreptul de a păstra imobilul; o speranţă legitimă în acelaşi sens, dedusă din dispoziţiile legii speciale, unită cu o jurisprudenţă constantă pe acest aspect -, dacă acţiunea în revendicare împotriva terţului dobânditor de bună-credinţă poate fi admisă fără despăgubirea terţului la valoarea actuală de circulaţie a imobilului etc.

În acest sens este relevantă decizia Curţii Europene a Drepturilor Omului în Cauza Pincova şi Pinc contra Republicii Cehe, în care s-a arătat că: "Curtea acceptă că obiectivul general al legilor de restituire, acela de a atenua consecinţele anumitor încălcări ale dreptului de proprietate cauzate de regimul comunist, este unul legitim (…); cu toate acestea, consideră necesar a se asigura că această atenuare a vechilor încălcări nu creează noi neajunsuri disproporţionate. În acest scop, legislaţia trebuie să facă posibilă luarea în considerare a circumstanţelor particulare ale fiecărei cauze, astfel încât persoanele care au dobândit bunuri cu bună-credinţă să nu fie puse în situaţia de a suporta responsabilitatea, care aparţine în mod corect statului, pentru faptul de a fi confiscat cândva aceste bunuri (paragraful 58, citat şi în Cauza Raicu contra României).

De asemenea, subliniază ICCJ, nici consecinţa insecurităţii raporturilor juridice nu poate fi ignorată. Dreptul la un proces echitabil în faţa unei instanţe, garantat de art. 6 alin. 1 din Convenţie, trebuie interpretat în lumina preambulului acesteia, care enunţă preeminenţa dreptului ca element de patrimoniu comun statelor contractante. Unul dintre elementele fundamentale ale preeminenţei dreptului este principiul securităţii raporturilor juridice, care înseamnă, între altele, că o soluţie definitivă a oricărui litigiu nu trebuie rediscutată (Cauza Brumărescu contra României, paragraful 61).

Din cauza inconsecvenţei şi deficienţelor legislative, precum şi a eventualelor litigii anterior soluţionate, nu este exclus ca într-o astfel de acţiune în revendicare ambele părţi să se poată prevala de existenţa unui bun în sensul Convenţiei, instanţele fiind puse în situaţia de a da preferabilitate unuia în detrimentul celuilalt, cu observarea, în acelaşi timp, a principiului securităţii raporturilor juridice. În atare situaţie, soluţia ar avea efectul privării uneia dintre părţi de un bun în sensul Convenţiei, ceea ce va însemna ca nu statul să suporte consecinţele adoptării unor norme legale neconforme cu Convenţia, ci un particular.

Privarea de bun în absenţa oricărei despăgubiri constituie, aşa cum s-a arătat, o încălcare a art. 1 din Protocolul nr. 1 adiţional la Convenţie, or, chiar din jurisprudenţa Curţii Europene a Drepturilor Omului reiese că, atunci când statul nu mai poate să restituie imobilul în natură, iar măsurile reparatorii prin echivalent prevăzute de legea internă sunt încă iluzorii, urmează să se plătească reclamantului despăgubiri băneşti. În acest punct, Curtea aminteşte că, de principiu, literatura juridică a admis de multă vreme faptul că revendicarea este o acţiune reală, iar acest caracter se conservă atât timp cât există şi posibilitatea de a se readuce lucrul revendicat în patrimoniul revendicantului. Dacă lucrul a dispărut dintr-o cauză imputabilă uzurpatorului sau a fost transmis de acesta unui terţ care a dobândit în mod iremediabil proprietatea lui, obiectul revendicării urmează a fi convertit într-o pretenţie de despăgubiri, caz în care acţiunea devine personală.

În vederea aplicării unitare a legii, Înalta Curte stabileşte că legea specială înlătură aplicarea dreptului comun, fără ca pentru aceasta să fie nevoie ca principiul să fie încorporat în textul legii speciale şi că aplicarea unor dispoziţii ale legii speciale poate fi înlăturată dacă acestea contravin Convenţiei Europene a Drepturilor Omului. Aplicarea altor dispoziţii legale decât cele ale legii speciale, atunci când acestea din urmă sunt contrare Convenţiei, trebuiesă se facă fără a se aduce atingere drepturilor apărate de Convenţie aparţinând altor persoane.

În consecinţă, în temeiul dispoziţiilor art. 25 lit. a) din Legea 304/2004, republicată, precum şi ale art. 329 din Codul de procedură civilă, ICCJ admite recursul în interesul legii în sensul celor arătate.

"Admit recursul în interesul legii declarat de procurorul general al Parchetului de pe lângă Înalta Curte de Casaţie și Justiţie. Cu privire la acţiunile întemeiate pe dispozițiile dreptului comun, având ca obiect revendicarea imobilelor preluate în mod abuziv în perioada 6 martie 1945-22 decembrie 1989, formulate după intrarea în vigoare a Legii 10/2001 şi soluționate neunitar de instanţele judecătoreşti, stabilesc: Concursul dintre legea specială şi legea generală se rezolvă în favoarea legii speciale, conform principiului specialia generalibus derogant, chiar dacă acesta nu este prevăzut expres în legea specială. În cazul în care sunt sesizate neconcordanţe între legea specială, respectiv Legea 10/2001, şi Convenţia Europeană a Drepturilor Omului, aceasta din urmă are prioritate. Această prioritate poate fi dată în cadrul unei acţiuni în revendicare, întemeiată pe dreptul comun, în măsura în care astfel nu s-ar aduce atingere unui alt drept de proprietate ori securităţii raporturilor juridice. Obligatorie, potrivit art. 329 alin. 3 din Codul de procedură civilă.

Pronunţată în şedinţă publică, astăzi, 9 iunie 2008", consemnează Decizia 33 a instanţei supreme, publicată luni în Monitorul Oficial.

În decizia din 9 iuie 2008, publicată luni în Monitorul Oficial 108, Înalta Curte de Casaţie şi Justiţie – Secţiile Unite explică faptul că dacă lucrul a dispărut dintr-o cauză imputabilă uzurpatorului sau a fost transmis de acesta unui terţ care a dobândit în mod iremediabil proprietatea lui, obiectul revendicării urmează a fi convertit într-o pretenţie de despăgubiri, caz în care acţiunea devine personală.

"În vederea aplicării unitare a legii, Înalta Curte stabileşte că legea specială înlătură aplicarea dreptului comun, fără ca pentru aceasta să fie nevoie ca principiul să fie încorporat în textul legii speciale şi că aplicarea unor dispoziţii ale legii speciale poate fi înlăturată dacă acestea contravin Convenţiei Europene a Drepturilor Omului. Aplicarea altor dispoziţii legale decât cele ale legii speciale, atunci când acestea din urmă sunt contrare Convenţiei, trebuie să se facă fără a se aduce atingere drepturilor apărate de Convenţie aparţinând altor persoane", arată ICCJ.

Pe de altă parte, ICCJ spune că din cauza inconsecvenţei şi deficienţelor legislative, precum şi a eventualelor litigii anterior soluţionate, nu este exclus ca într-o astfel de acţiune în revendicare ambele părţi să se poată prevala de existenţa unui bun în sensul Convenţiei, instanţele fiind puse în situaţia de a da preferabilitate unuia în detrimentul celuilalt, cu observarea, în acelaşi timp, a principiului securităţii raporturilor juridice.

Decizia ICCJ survine promovării unui recurs în interesul legii al procurorului general al României care a reclamat practica neunitară a legii în cauzele privind imobilele naţionalizate, pentru care Guvernul român a fost condamnat de Curtea Europeană a Drepturilor Omului de la Strasbourg la despăgubiri de milioane de euro.

Recursul în interesul legii declarat cu privire la "admisibilitatea acţiunilor întemeiate pe dispoziţiile dreptului comun, având ca obiect revendicarea imobilelor preluate în mod abuziv în perioada 6 martie 1945 – 22 decembrie 1989, acţiuni formulate după intrarea în vigoare a Legii 10/2001", aşa cum a fost precizat şi completat de procurorul general, relevă existenţa unei practici neunitare atât în cazul în care acţiunile în revendicare sunt îndreptate împotriva statului – prin unitățile deţinătoare – cât şi atunci când sunt îndreptate împotriva dobânditorilor imobilelor înstrăinate de stat, notează ICCJ.

Deşi din titulatura dată recursului reiese că acesta are ca obiect o decizie prin care Înalta Curte să se pronunţe asupra admisibilităţii sau inadmisibilităţii tuturor acţiunilor în revendicare intentate în condiţiile anterior menţionate, din hotărârile anexate rezultă că ceea ce au soluţionat instanţele diferit, în ambele categorii de acţiuni, este problema raportului dintre Legea 10/2001, ca lege specială, şi Codul civil, ca lege generală, precum şi a raportului dintre legea internă şi Convenţia Europeană a Drepturilor Omului, ratificată prin Legea 30/1994.

O primă problemă, de principiu, rezolvată neunitar, este aceea a existenţei unei opţiuni între aplicarea legii speciale, care reglementează regimul imobilelor preluate abuziv în perioada de referinţă, Legea 10/2001, şi aplicarea dreptului comun în materia revendicării, şi anume Codul civil. Potrivit opiniei unor instanţe, o astfel de opţiune există pentru că nu este exclusă, nici expres şi nici implicit, de Legea 10/2001.

Prin urmare, acele persoane care nu au urmat procedura prevăzută de Legea 10/2001 sau care nu au declanşat în termenul legal o atare procedură ori care, deşi au urmat-o, nu au obţinut restituirea în natură a imobilului, au deschisă calea acţiunii în revendicare, întemeiată pe dispoziţiile art. 480 din Codul civil. ICCJ spune că acest punct de vedere nu poate fi primit, deoarece ignoră principiul de drept care guvernează concursul dintre legea specială și legea generală – specialia generalibus derogant – și care, pentru a fi aplicat, nu trebuie reiterat în fiecare lege specială.

Câtă vreme pentru imobilele preluate abuziv de stat în perioada 6 martie 1945 – 22 decembrie 1989 s-a adoptat o lege specială, care prevede în ce condiţii aceste imobile se pot restitui în natură persoanelor îndreptăţite, nu se poate susţine că legea specială, derogatorie de la dreptul comun, s-ar putea aplica în concurs cu acesta. Legea specială se referă atât la imobilele preluate de stat cu titlu valabil, cât şi la cele preluate fără titlu valabil (art. 2), precum şi la relaţia dintre persoanele îndreptăţite la măsuri reparatorii şi subdobânditori, cărora le permite să păstreze imobilele în anumite condiţii expres prevăzute [art. 18 lit. c), art. 29], aşa încât argumentul unor instanţe în sensul că nu ar exista o suprapunere în ceea ce priveşte câmpul de reglementare al celor două acte normative nu poate fi primit.

Referitor la imobilele preluate de stat fără titlu valabil, art. 6 alin. (2) din Legea 213/1998 prevede că "pot fi revendicate de foştii proprietari sau de succesorii acestora, dacă nu fac obiectul unei legi speciale de reparaţie". Or, Legea 10/2001 reglementează măsuri reparatorii inclusiv pentru imobilele preluate fără titlu valabil, astfel că, după intrarea în vigoare a acestui act normativ, dispoziţiile art. 6 alin. (2) din Legea 213/1998 nu mai pot constitui temei pentru revendicarea unor imobile aflate în această situaţie. Pe de altă parte, Legea 10/2001 instituie atât o procedură administrativă prealabilă, cât şi anumite termene şi sancţiuni menite să limiteze incertitudinea raporturilor juridice născute în legătură cu imobilele preluate abuziv de stat.

De altfel, problema raportului dintre legea specială şi legea generală a fost rezolvată în acelaşi mod de Înalta Curte de Casaţie şi Justiţie atunci când a decis, în interesul legii, că dispoziţiile art. 35 din Legea 33/1994 privind exproprierea pentru cauză de utilitate publică nu se aplică acţiunilor având ca obiect imobile expropriate în perioada 6 martie 1945 – 22 decembrie 1989 (Decizia nr. LIII din 4 iunie 2007), stabilind, în cuprinsul considerentelor, cele ce urmează, pe deplin aplicabile și în cazul de față: "Prin dispoziţiile sale, Legea 10/2001 a suprimat, practic, posibilitatea recurgerii la dreptul comun în cazul ineficacităţii actelor de preluare a imobilelor naţionalizate şi, fără să diminueze accesul la justiţie, a adus perfecţionări sistemului reparator, subordonându-l, totodată, controlului judecătoresc prin norme de procedură cu caracter special".

Prin aceeaşi decizie se arată că Legea 10/2001, în limitele date de dispoziţiile art. 6 alin. (2) din Legea 213/1998, constituie dreptul comun în materia retrocedării imobilelor preluate de stat, cu sau fără titlu valabil, în perioada 6 martie 1945 – 22 decembrie 1989.

Totodată, se apreciază că numai persoanele exceptate de la procedura acestui act normativ, precum şi cele care, din motive independente de voinţa lor, nu au putut să utilizeze această procedură în termenele legale au deschisă calea acţiunii în revendicare/retrocedare a bunului litigios, dacă acesta nu a fost cumpărat, cu bună-credinţă şi cu respectarea dispoziţiilor Legii 112/1995, de către chiriaşi. În consecinţă, trebuie reţinut că, de principiu, persoanele cărora le sunt aplicabile dispozițiile Legii 10/2001 nu au posibilitatea de a opta între calea prevăzută de acest act normativ şi aplicarea dreptului comun în materia revendicării, respectiv dispoziţiile art. 480 din Codul civil.

Cu atât mai mult, persoanele care au utilizat procedura Legii 10/2001 nu mai pot exercita, ulterior, acţiuni în revendicare având în vedere regula electa una via și principiul securităţii raporturilor juridice consacrat în jurisprudenta CEDO (Cauza Brumărescu contra României – 1997 ş.a.).

O altă problemă rezolvată diferit de instanţele judecătoreşti este aceea a raportului dintre legea internă, respectiv Legea 10/2001 și Convenţia Europeană a Drepturilor Omului.

Unele instanţe au considerat că respingerea ca inadmisibilă a acţiunii în revendicare, întemeiată pe dreptul comun şi intentată după intrarea în vigoare a Legii 10/2001, ar echivala cu privarea reclamantului de accesul la justiţie, prin încălcarea art. 6 din Convenţia Europeană. Acest punct de vedere nu poate fi absolutizat. Art. 6 din Convenţie garantează fiecărei persoane "dreptul la un tribunal", adică dreptul ca o instanţă judiciară să soluţioneze orice contestaţie privitoare la drepturile şi obligaţiile sale civile (cauzele Ad’t Mouhoub contra Franței, Waite at Kenedy contra Germaniei, Prince Hans-Adam II de Lichtenstein contra Germaniei).

Curtea Europeană a Drepturilor Omului a admis că acest drept nu este absolut, că este compatibil cu limitări implicite şi că statele dispun în această materie de o anumită marjă de apreciere. Totodată, a arătat că această problemă trebuie examinată într-un context mai larg, şi anume acela al obstacolelor sau impedimentelor de drept ori de fapt care ar fi de natură să altereze dreptul la un tribunal chiar în substanţa sa.